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军机处不过是皇帝御用的秘书，实实在在只是皇帝的一个“南书房”
。
清代政府发布最高命令的手续，又是非常不合理。
他的最高命令称“上谕”
。
上谕又分为两种：一种是明发上谕，一种是寄信上谕。
“明发上谕”
都是比较不关紧要的事，譬如皇帝出外巡幸、上陵、经筵、救荒；以及中央政府尚书、侍郎，地方政府总兵、知府以上的升降；以及晓谕中外诸事；都由内阁拟好，皇帝看过，再由内阁交到六部。
这是中国向来的惯例。
“寄信上谕”
是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝军机处寄给受命令的人。
譬如给江苏巡抚的上谕，直接寄给巡抚，旁人谁也不知道。
或者要交给吏部尚书的，也是直接寄信给吏部尚书，此外无人得知。
开始时，或因军事机密，才用这办法。
后来凡是紧要的事，差不多都用寄信上谕发出了。
这种上谕，由军机处拟给皇帝看，皇帝看过以后，封来盖起一个印，这个印叫“办理军机处”
，这是说办理军机的地方。
什么人在那里办理呢？这当然是皇帝了。
这个印一盖，谁也不能看。
譬如是有关经济财政问题的，送给江苏巡抚，连户部大臣也不能看。
若是有关军事的，送给两广总督，兵部尚书也不能看。
在“办理军机处”
的人，就叫“军机大臣”
。
名义上是大臣，照制度法理讲并不是大臣，因为他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首长啊！
这种上谕封好，办理军机处的印盖了，就交给兵部尚书。
兵部尚书并不能拆看，只要他加一个封袋，直接发给受命令的人。
如是则一切事情，全国中外各长官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。
这不是全国政治都变成秘密，不再公开了？秘密政治，这当然只能说是一种法术，而不能说是一种制度呀！
直到现在，还有传刻的雍正朱批上谕。
这在清代政治上是一种了不得的圣旨。
雍正是有名能专制的。
他的上一代是康熙。
在中国历史上，康熙也算是一个好皇帝。
至于雍正便太专制了。
我们现在看他的朱批上谕，就可以看出清代皇帝是如何般统制中国的。
在当时，全国各地地方长官一切活动他都知道。
大概全国各地，都有他私派的特务人员的。
因此许多人的私生活，连家人父子亲戚的琐碎事，都瞒不过他。
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