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（二）教育改革后校长负责制的政策表述
如果说教育改革之前的学校管理体制基本是按照上级教委的计划指示进行、是与计划经济体制相适应的话，那么教改之后的管理体制就开始与市场经济体制相吻合。
1985年公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，文中提出了“学校逐步实行校长负责制”
的要求。
可以说学校领导体制的改革是教育改革的重要一环，校长负责制的出现逐渐纠正了以往“由党委领导下的分工负责制”
所产生的责权不清、效率低下的不足，校长负责制充分发挥了学校的民主监督与民主管理的作用。
“实行校长负责制后，由于加强了行政领导的责任，在体制上基本做到了职、权、责的统一，调动了学校行政领导的工作积极性。
校党支部把主要精力放在加强党员和党外积极分子的教育工作上，保证和加强了党的领导。
由于建立了教职工代表大会制度，增强了教职工的主人翁责任感，调动了教职工的积极性还促进了一些学校建立岗位责任制等的学校内部管理制度的建立。”
[2]
由于从1985年到1992年之间的八年，校长负责制取得了良好的效果，国家决定将校长负责制开始逐步推广。
1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”
。
《纲要》的出现为学校管理以至于整个教育管理提供了良好的发展方向。
负责制的全面实行的确给学校的发展带来了生机与活力，极大地提高了学校的教育质量和学校的效益。
但是，这个时期的校长负责制还存在缺陷，以至于没有很好地完成政策所要求的既定目标。
校长负责制政策本身的缺陷主要有两个方面：第一，缺少配套的法律法规，比如实行校长负责制，校长的职责是什么，校长的待遇怎么规定，校长应具备哪些条件，校长怎样产生，校长的任职期限怎么定，校长与党支部、教代会、校务委员会是什么关系等一系列问题无章可循，无法可依。
结果导致政策实施随各地经济环境的不同而不同，随领导素质的变化而变化，缺少规范性、统一性，致使管理实践严重偏离政策的既定目标政策目标笼统，表述不具体。
第二，政策目标、标准不明确，不具体，例如在《中共中央关于教育体制改革的决定》中提到的“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会作为审议机构”
，其中的“条件”
指什么，大中小学有无区别，大体上是多少，“有威信”
是什么含义，这些问题表述得不够具体、准确，结果导致因各个学校理解不同而各自为政，在实施过程中缺乏统一规范，致使在执行政策时偏离目标。
[3]
针对上述问题，国家于1995年3月18日经第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过《中华人民共和国教育法》，并于1995年5月1日开始实施。
《教育法》的颁布，标志着我国的教育事业进一步走上了全面依法治教的轨道，这也是以国家法律的形式确定学校自主权。
为进一步扩大和规范校长负责制，1997年教育部颁布了《实行全国中小学校长持证上岗制度的规定》和1999年教育部颁布的《中小学校长培训规定》。
从上述政策可以看出，国家根据新的形势，完善了校长任用和培训制度，明确了中小学校长职业化，将提高校长的专业化程度，改善校长的知识结构，增进校长办学管理的领导能力，纳入校长负责制中予以建设。
在这样一个制度设计下，校长的角色已经变成了一个全面领导学校工作的“全天候型校长”
。
学校的权力开始由中央向地方、由地方向学校校长纵向转移，同时也由委员会和党委向校长平行转移，校长的确拥有了更多的权力。
但这里面有几个问题还是存有缺陷的：一是制度设计与观念的差异；二是制度设计本身的缺陷；三是制度设计操作上的失误；四是制度设计边界的狭窄。
制度设计与观念的差异主要体现在两个方面：观念滞后于制度和制度滞后于观念。
制度设计本身的缺陷主要体现在无论从法律上还是从政策上都没有清楚明确地指出校长负责制具体的权力和责任的边界，没有明确中国特色的党、政、工、团、学之间的界限，没有明确决策、执行与监督之间的边界。
制度设计操作上的失误主要体现为在具体学校管理过程中，校长负责制操作成了“校长专权制”
，校长权力从来源、配置、运行和制约上都有偏差。
制度设计边界的狭窄一方面导致了校长权力的缺失；另一方面也导致了校长权力的异化和扩张。
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